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寻找行政监管和市场运作均衡点——区域征信市场监管在山东的实践与探索

寻找行政监管和市场运作均衡点——区域征信市场监管在山东的实践与探索

2017/09/06


  提要 当前,我国征信市场监管工作还处于起步阶段,市场监管面临诸多困难和问题,同时征信市场发展程度不一,实施统一的监管模式难以达到有效监管的目的。本文结合近年来山东省征信市场监管工作的实践经验认为,应在建立统一征信监管的框架下,赋予区域征信监管机构足够的独立性,以此寻找行政监管和市场运作机制的均衡点,促进区域征信市场健康发展。

  一、区域征信监管的理论探讨

  实施有效的区域征信市场监管,必须从征信监管的主体、客体及监管的方式、内容、保障等方面,逐步理清开展区域征信市场监管的思路,在实践中更好地实现监管目标,促进征信市场健康发展。

  (一)区域征信市场监管客体。首先需要明确的是,区域征信市场监管究竟应该对谁进行监管。一个完整的征信市场,包含了征信产品从原材料至最终用户使用整个链条的各个环节。具体来说,应包含信息提供人、征信机构(信息的加工者和征信产品的提供者)以及征信产品的最终用户。因此,从征信市场监管的客体范畴看,有别于其他类型的以监管产品生产环节为主的市场,对提供、加工、使用这三个环节所涉及的市场主体均应实施有效的监管。从征信体系看,根据所处征信产业链条环节上的不同,征信市场所涉及的主体,主要有信息提供人、征信机构、征信产品的使用者三大类。

  信息提供人:指按照法律或合同的规定和约定,根据自身履行职责或经营活动中产生或收集的其他主体(企业和个人)的信息,向征信机构提供他人信用信息的自然人、法人或其他组织。按照信息的种类和来源不同,可把信息提供人分为政府有关部门、金融机构、其他商业性机构三类。

  征信机构:根据信用管理理论,判别一类机构是否为征信的行业分支机构,主要看其业务是否对企业的信用管理提供规避信用风险的增值服务或技术支持。凡是主要业务在于帮助企业在任何阶段上规避风险或降低企业风险损失的机构,均应被称为征信机构。

  征信产品的使用者:指按照法律或合同的规定和约定,从征信机构获取征信产品,并用于法律许可和合同约定目的的自然人、法人或其他组织。从我国实际情况看,目前征信产品的使用者主要是金融机构和部分政府部门。

  (二)区域征信市场监管主体。在明确“监管谁”问题之后,随之需要明确的是“谁监管”的问题。从我国征信市场现状看,对市场监管通常采取的是业务监管的方式,即一般由国家有关部门实施行业监管。然而征信市场在我国是一个新兴市场,征信机构通常从事多类征信业务,使得征信机构要么存在多头监管,要么从产生之日起就处于行业监管空缺或监管力度不够的状况。

  为便于集中管理,统筹规划和资源利用,缩短征信体系建设周期,减少行政冲突和市场成本,提高监管效率,尤其是在我国目前征信相关法律、法规极不健全情况下,单一的监管部门,可以更有效提高征信市场效率。

  由于人民银行实施征信业监管具有市场建设的先期主导性和机构设置的区域普盖性优势,以及对作为信用市场主要参与方的商业银行存在管理惯性的现状,使得人民银行担当征信市场监管主体的优势最为突出。

  (三)区域征信市场监管内容。对区域征信市场信息提供人的监管内容。信息提供人在征信业务链条中处于信息提供环节,就其所承担的义务分析其违规行为主要有:拒绝依法向征信机构提供信息;恶意报送错误数据,影响到企业和个人信用状况,造成企业和个人损失;未经许可,公开(或向其他未经许可的组织提供)信息,造成信息泄露的;报送不完整(垃圾)的数据;数据更新、错误数据修改或异议处理不及时,影响到企业和个人信用状况,造成不良后果。对信息提供人的监管,主要包括对信息提供的许可、时限、修正、对象范围、异议处理等方面。对区域征信机构的监管内容。主要包括以下三个方面:一是对征信机构安全使用、加工、对外提供数据的监管。征信机构采集得来的信用信息的使用范围应当仅限于出具信用调查报告、开展信用评级、信用评分等与资信活动有关的活动,同时征信产品对外提供的范围,也应符合法律、法规和监管要求。超越范围使用信用信息和提供征信产品都应被视为违规行为。二是对征信机构进入和退出区域征信市场的监管。党的十六大提出要按照“特许经营、专业服务”的方向开展社会信用体系建设。因此,由征信监管部门来确定区域内开展征信业务的征信机构,“特许经营”的原则应贯穿于征信业监管的始终。在此制度安排下,对征信机构市场进入、变更、退出必须加以管理和限制。内容应包括征信机构和征信业务从业人员的合法性,以及建立一定考核机制基础上的市场退出机制等。三是对征信机构业务的监管。包含对征信从业人员的监管和对征信机构所从事具体业务的监管两方面内容。征信机构应当是中立性的社会中介机构,对其征信产品所涉及的主体,应秉承独立、客观、公正的态度。这就要求征信机构:所从事的非征信业务中不得有与其所从事的征信业务有关联关系的业务;在日常征信业务中与被征信方不能存在任何利益关系和人员关系,从而确保征信机构能够独立、公正地向征信市场提供征信产品。

  对征信产品使用者的监管内容。对征信产品使用者的监管与对信息提供人的监管内容类似,主要是涉及到信息安全的监管问题。征信产品对于使用者来说,只能作为参考依据,而不具备决策效力。而如何使用征信产品的主动权掌握在使用者手里。因此,对征信产品使用者进行监管,主要是监管征信产品的使用者是否在法律、合同的许可范围内应用征信产品。

  (四)区域征信市场监管模式。征信产品因其同时具有公共产品和私人产品性质,决定了征信市场是一个并不适合完全竞争的市场。在这样一个市场上,只有当监管和市场运作处于均衡状态,征信市场才有可持续发展的基础。因此,对征信市场中征信机构的监管既需要有行政上的手段,也需要有市场本身力量的约束。区域征信监管的精髓恰恰就是在这一根本原则下,依据区域征信市场发展的实际,寻找行政监管和市场运作机制之间的均衡点,并以此促进区域征信市场健康发展。这是区域征信监管从实质上有别于简单执行统一监管框架政策的关键所在。因此,对区域征信市场上征信机构的监管不能是简单的粗放型监管,也不能是集约型监管,而应该是一个动态的策略组合式监管。

  (五)区域征信监管保障措施。有效开展区域征信市场监管的前提,在于开展监管的保障措施是否健全。这些保障措施包括:征信市场监管的法律依据、监管制度、全国统一的监管框架、以征信行业自律组织作为监管的补充等。

  二、征信市场发展及监管在山东的实践

  近年来,山东省征信机构总量增长较快,积累了一定基础,但总体上征信市场仍处于起步阶段,市场结构以信用担保机构为主,其他征信机构发展缓慢。从调查情况看,山东省现有信用信息登记、企业信用调查、信用评级、信用管理咨询、商账追收、信用担保等6类征信机构。其中:信用担保机构占全省征信机构总数的95.43%,成为山东省征信机构的主力军,开展企业信用评级作业的评级机构共5家,有事业单位性质的地方性信息中心3家,另有1家商账追收机构、1家企业信用调查机构和3家信用管理咨询机构,个别信用评级公司或担保公司的业务范围也涉及信用管理咨询。

  从山东省征信市场结构看,市场主体主要是信用评级机构和担保机构。结合山东省实际,人行济南分行制定了征信市场监管的总体思路:因势利导,以规范促发展,建立规范中发展的动态、良性市场。同时,采取有的放矢的措施,根据担保机构对金融体系安全的影响机制以及担保行业的管理现状,确定对担保机构的管理侧重于对其信用状况及信贷担保市场准入的管理,并联合其主管部门(省中小企业办公室)做好对信用等级较高的担保机构的金融和财政资源的支持工作;将信用评级机构作为山东省征信市场监管的重点,以加强信用评级市场监管为突破口,先总结经验再陆续扩大监管领域。

  (一)借助政府及监管部门力量扩大信用评级的社会影响力。自2004年试点以来,山东省企业信用评级工作一直遵循“行政引导,市场主导”的发展思路。“行政引导”的内容之一,就是要把开展企业信用评级作为优化地方金融生态环境的重要措施来抓,积极争取地方政府的重视和支持,营造良好的舆论和政策环境,争取商业银行、政府机构及社会有关方面重视并积极使用评级结果。目前,山东省内各市政府已逐渐认识到社会信用体系建设的紧迫性和重要性,有关金融生态环境建设的政策建议纷纷被纳入政府发展规划;人民银行各分支行也以此为契机,根据当地经济发展特点和与政府部门联系的密切程度,积极寻找重要的行政或经济领域为切入点,以点带面逐步拓展信用评级的应用范围。

  (二)突出质量核心实施全程标准化监管。监管实践中,人行济南分行以总行制定的《信用评级管理指导意见》、《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》为基础,按照有关法律法规规定,建立了以市场准入、评估体系、内控制度、评级程序、结果验证和相应的违规处罚和退出标准为内容,以评级质量为核心,包括“事前(准入)、事中(过程)、事后(检验)”的全程标准化监管体系。

  (三)激发评级市场潜在需求,保持评级工作连续性。针对信用评级市场发展初期的脆弱性特征,经过综合调研,人行济南分行确定了“全面巩固,重点突破”的工作思路。首先对信用评级市场进行细分:一方面,向国有和大型股份制商业银行传导外部评级作为独立第三方意见,其评价结果更具客观性和公正性的理念,引导评级机构通过提供差异化服务实现内外部评级的有效结合;另一方面,重点挖掘尚未建立规范的内部评级体系、具有更高经营自主权的地方性金融机构市场作为评级市场新的增长点。在各级人民银行具体指导下,评级机构与部分市农信社、城商行、城市合作银行进行了深度协商并达成合作协议,通过举办培训、联合评审、将外部评级纳入审贷程序、直接使用外部评级结果等多种方式,将外部评级直接嵌入了地方性金融机构的信贷决策和风险管理过程中。

  三、结论与启示

  从区域征信市场监管的理论分析和其在山东的实践情况,可以得出以下几点结论:建立统一的征信法律框架和市场监管框架是有效开展区域征信市场监管的基础;在统一的征信法律框架和市场监管框架下,实施差异性的区域监管是促进区域征信市场有序健康发展的保证;无论在全国还是区域征信市场上,一个明确的、唯一的监管主体不仅符合我国目前征信市场发展现状,也是未来市场发展的必然选择;与征信有关的法律建设、标准制定以及监管制度的建立,是实施征信市场监管的基础保障。

  同时,为促进区域征信市场健康发展,有关部门还应在以下三个方面尽快采取措施,确保区域征信市场监管有效、发展规范。

  (一)尽快明确征信市场发展所需要的各类要素。应通过确立相应的国家标准,明确征信市场的范畴,以切实解决目前社会上对征信、信用等概念认识混乱的问题。针对目前我国征信市场发展及监管现状,应加快征信监管体系、征信产品标准化建设,尤其是加快诸如征信市场的准入和退出、征信产品质量及格式等社会比较关心问题的标准化建设。同时强化对征信市场监管的系统研究,以尽快提高征信市场监管的科学性,促进征信市场健康持续发展。

  (二)加快有关征信立法建设,使征信市场上各主体有法可依。一是在法律层面明确征信市场的监管部门,并在此基础上成立征信行业自律组织。二是对社会上各类信用信息的采集、整理、使用和提供进行法律规范,切实保障信息安全,也为监管部门提供执法依据。三是建立相应的监管制度,明确征信市场监管的职权范围,为开展合法监管和防范滥用监管职权提供有效的法律依据和保障。

  (三)建立统一的征信监管框架,并赋予区域征信监管机构足够的独立性。在明确征信市场监管部门的基础上,制定监管标准,就监管主体、客体及监管内容等共性问题进行规范,同时赋予区域征信市场监管部门足够的独立性。这种独立性不仅仅体现在监管业务操作上的独立,还应包括一些区域征信市场监管政策制定上的独立。 (作者系中国人民银行济南分行副行长)

 

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