铁道部机构改革与职能转变对铁路债券信用状况的影响分析

       根据2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《改革方案》）的决定，中国将实行铁路政企分开，中华人民共和国铁道部（以下简称“铁道部”）不再保留，中华人民共和国国务院（以下简称“国务院”）将组建国家铁路局和中国铁路总公司，完善综合交通运输体系。2013年3月14日，中国铁路总公司注册成立，国务院发布了《关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函【2013】47号，以下简称《组建批复》）。
       一、改革背景 铁路在国民经济和社会发展中具有重要战略地位，在综合交通运输体系中举足轻重。近年来，中国铁路实现了跨越式发展，为国民经济平稳运行和人民生产生活需要提供了有效保障，但也存在政企不分、与其他交通运输方式衔接不畅等问题。本次改革方案旨在推动铁路建设和运营健康、可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率。 
       二、改革方案剖析 《改革方案》提出，原铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责将划入中华人民共和国交通运输部（以下简称“交通运输部”）。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担原铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。此次改革后铁道部将不再保留，实现政企分开，原有铁道部承担的政府和企业职能将一分为三。 
       三、改革对铁路行业影响 1、对交通运输行业影响 改革后，交通运输部将统筹规划由铁路、公路、水路、民航构成的综合交通运输体系。通过优化布局结构，各种运输方式有望实现协调发展和有机衔接，有效提高中国综合交通运输能力，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率，继续为国民经济发展和人民生产生活需要提供可靠保障。 2、对铁路行业现有经营管理格局的影响 中国国民经济的持续健康发展是铁路运输需求不断增长的根本推动力，长期来看，长距离、大运量的大宗货物运输以及大量的中长途旅客运输仍将主要依靠铁路运输方式，铁路行业发展前景良好。 监管方面，安全生产是铁路运营的重要组成，《改革方案》明确中国铁路总公司的安全生产主体责任和国家铁路局的安全监管责任，对企业和政府各自职责做出清晰划分，有利于从体制上保障铁路运营秩序和安全。 运营方面，铁路运输具有全程全网、统一调度指挥，统一规划建设等有别与其他行业的特殊性。《改革方案》确定中国铁路总公司为市场主体，落实经营自主权，保留全路集中统一的管理模式，继续承担相关专运、特运任务；交通运输部负责铁路等综合交通运输体系规划。可以认为，改革后，现行的铁路运输统一调度指挥机制以及铁路生产运营体系不会发生本质改变，经营特殊性将得到保留。《改革方案》明确要加快推进铁路投融资体制、运价体系改革、企业制度等相关制度改革。作为企业，中国铁路总公司在融资渠道、运价制定等方面可以实现市场化运作，有助于提升综合竞争力，进一步发挥铁路运输“运距远、运量大、环保低排放”等优势。 此次改革将推动铁路行业形成政府依法管理、企业自主经营、社会广泛参与的全新格局。在综合交通运输体系背景下，此次改革有望提高铁路运输的综合竞争力。同时，联合资信关注到，由于铁道部下属成员单位数量多，组织机构复杂，此次改革进程有待时日加以完善。 
       四、改革对铁路债券信用状况的影响 
       新成立的中国铁路总公司是经国务院批准，依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立，由中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币，不进行资产评估和审计验资；实有国有资本数额以财政部核定的国有资产产权登记数额为准。《组建批复》中明确将原铁道部相关资产、负债和人员划入中国铁路总公司，将原铁道部对所属18个铁路局（含广州铁路集团公司、青藏铁路公司）、3个专业运输公司及其他企业的权益作为中国铁路总公司的国有资本。 中国铁路总公司组建后，继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，研究建立铁路公益性运输补贴机制，研究采取财政补贴等方式，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。 综合来看，组建中国铁路总公司是深化铁路管理体制改革、实现政企分开、推动铁路建设和运营健康、可持续发展的重要举措。但目前，铁路改革处于启动初期，考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，中国铁路总公司未来铁路建设发展、投融资体制改革和运价改革、公益性线路和运输补贴机制等仍有待进一步明确和完善。联合资信将持续关注中国铁路总公司的整合及后续经营状况。 2013年3月15日，中国铁路总公司发布公告，宣布中国铁路总公司自组建之日起，承继原铁道部负债。中国铁路总公司承担和履行原铁道部发行的中国铁路建设债券、非金融企业债务融资工具（短期融资券、中期票据等）及其他有关合同、协议项下的权利、义务，以及相应的债权债务关系和法律责任。 截至2012年12月底，原铁道部存量债券逾7000亿元。《组建批复》明确表示，妥善解决原铁道部及下属企业负债，国家原有的相关支持政策不变；也继续明确铁路建设债券为政府支持债券。联合资信维持对原铁道部存量债券信用状况的判断。