存款保险制度的推出对银行经营的影响

                          存款保险制度的推出对银行经营的影响 
背景资料 
    存款保险起源于二十世纪经济大萧条时代。1929-1933 年的经济危机导致了大量的美国银行业机构破产倒闭。为应对此次银行业危机，美国建立了存款保险制度，为银行客户的部分存款提供保护，以维持美国金融体系的稳定和公众对金融体系的信心。自此以后，全球主要的经济体逐步建立了存款保险制度，为金融体系建立安全网和退出机制。 
    存款保险制度在应对银行经营失败的风险、保持公众对金融体系的信心等方面起到了重要作用。同时，存款保险制度也导致了道德风险和逆向选择。由于银行购买存款保险，将存款偿付的风险转移给了存款保险公司，在一定程度上导致了银行风险偏好上升，从而导致了银行体系内在不稳定性上升，即道德风险；另一方面，由于保险会导致逆向选择，即风险较高的银行倾向于购买存款保险，而导致存款保险公司赔付率上升，削弱保费的充足性，为提升存款保险基金的偿付能力，存款保险公司将调升承保费率，从而加重银行尤其是风险水平较低银行的成本负担。 
    2014年11 月30 日，国务院对外发布《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。本文将分析存款保险的特点以及存款保险制度的推出对国内商业银行在存款吸收与流动性、风险偏好、经营成本、外部信用等级等方面的影响。 
一、存款保险机构职能 
    根据国际通行经验，存款保险机构的职能包括制定保费费率标准、征收保费、资金保管和运用等职能。 
    根据征求意见稿，未来中国的存款保险机构职能包括制定和调整存款保险费率标准、确定各投保机构的适用费率、归集保费、管理和运用存款保险基金、在限额内及时偿付存款人存款等，与国际上建立了存款保险制度国家的存款保险机构职能类似。需要注意的是，征求意见稿赋予了存款保险机构对存款吸纳机构采取早期纠正措施和风险处置措施的权利，存款保险机构有权在投保机构资本不足时对其提出风险警示，在投保机构资本充足率大幅下降、严重危及存款安全以及存款保险基金安全时会同其他监管机构或单独要求投保机构补充资本、控制资产增长、降低杠杆率等，针对上述情况存款保险机构有权提高投保机构适用费率。上述规定意味着存款保险制度的推出将使存款吸纳机构具有一定的监管职能。 
    存款保险机构最首要的也是最主要的职能就是当投保机构面临破产、清算或是被接管时所行使的使用存款保险基金偿付存款人被保险存款的职能。根据征求意见稿，未来中国的存款保险机构有权遵循基金使用成本最小的原则选择在限额内直接偿付被保险存款、委托其他投保机构代为偿付被保险存款或为其他投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持以促成其收购或者承担面临经营困难投保机构全部或者部分业务、资产、负债等方式使用保险基金。根据其他国家存款保险制度运行经验，存款保险机构多采取的措施是为运营困难投保机构的潜在收购者提供有毒资产购买、成本分摊、担保、优惠贷款等帮助。在存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即获得在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。 
    从对面临经营困难银行的救助方式来看，目前征求意见稿只规定了框架性的存款保险基金使用方式，具体救助方式有待存款保险条例实施细则公布后进一步观察。根据美国存款保险制度运行经验，主要的救助方式包括并购和合并问题机构、破产清算以及公开救助等。根据美国的处置经验，最为频繁被使用的方式为并购和合并问题机构，普遍看来，此种方式会缩短问题机构的处置时间、降低问题机构资产和负债展期情况出现的可能性，以及降低对当地金融业的影响。此种救助模式下，存款保险机构会介入购买和并购过程中资产打包、定价、竞价者标准设定等一系列流程。而在问题机构破产清算的模式下，存款保险机构会直接以存款保险基金支付储户在存款保险制度限额内的损失，而储户此部分的索赔权将转移至存款保险机构。 
二、存款保险制度推出对银行经营的影响 
    1. 存款吸收稳定性 
    对商业银行而言，存款吸收能力是影响其经营成败至关重要的因素。在当今中国金融环境下，存款保险制度的推出会在一定程度上影响商业银行存款吸收的稳定性。显性存款保险制度推出后，中小型银行受其信用风险相对较高影响，存款稳定性将会出现一定程度的波动，其存款将向国有大中型银行等信用风险相对较低的机构流动。相比国有大中型银行，中小型银行经营风险相对较高，破产清算导致的存款人损失的可能性更大，存款保险制度的推出也会使存款人更清楚地意识到这种银行破产清算发生的可能性。因此，存款保险制度的推出会导致存款向国有大中型银行流动，中小型银行现有的存款稳定性值得关注。 
    在利率市场化的情况下，中小型银行面对存款流出的情况不可避免地会选择出让一部分存贷款利差从而提供相对更高的存款利率以稳定自身存款，存款向国有大中型银行集中的情况会有所缓解，中小型银行存款的稳定性会得以提升，但存款利率的上升不可避免地会影响中小型银行的盈利能力。 
总体看，存款保险制度的推出难免会增加公众对大中型银行的信任，加大对中小型银行的担忧，导致存款向大中型银行集中，增加中小型银行存款稳定性方面的挑战。 
    2. 风险偏好 
    存款保险制度的推出会一定程度上的增加存款人和银行经营者的风险偏好。 
对于存款人来说，银行的经营成败和其在银行的存款是否能够到期兑付脱离了关系，无论银行是否被破产清算，存款人存款均可或由银行兑付，或由存款保险公司兑付。在其他条件相同或近似的情况下，存款人不可避免的选择可以提供最高存款利率的银行，给定银行经营成败与否存款都不会受到损失，故存款人的风险偏好上升。 
    对于银行经营者，其势必将要提高存款利率以提高无论是存量存款的稳定性或为了着眼于增量存款。然而在贷款利率粘性较高，难以在短时间内以相同幅度上升的情况下，单纯的提高负债的成本无疑会削弱银行的盈利水平，从而影响对银行股东的回报。为了应对存款保险制度推出导致的银行各方面经营成本的上升，银行经营者的风险偏好会上升。 
    针对存款保险制度推出后银行经营者风险偏好上升的情况，实施有存款保障额度上限的存款保险制度会一定程度上约束上升的银行经营者风险偏好。受大储户存款规模的影响，银行对这些大储户的行为也更加关注，大储户关于降低经营风险的意愿也更容易被银行经营者所接收。此外，商业银行经营者将被迫在低运营风险低存款保险费率和高运营风险存款保险保费费率升高中进行选择，风险偏好的上升和保费费率上升之间的博弈将在一定程度上对商业银行风险偏好不断上升的局面形成约束。 
    3. 成本 
    在存款保险制度的显性成本方面，最值得关注的成本莫过于存款吸纳机构需要缴纳的保费。无论在固定费率或是差异费率的情况下，存款吸纳机构都需要向存款保险机构缴纳一定数额的保费，固定费率和差异费率这两种费率模式对存款保险机构向商业银行体系征收的保费总量方面没有差异，不同的定价模式只会影响各存款吸纳机构对保费的分摊结构。存款保险机构不以盈利为目的，其吸纳的资金投向以安全性和流动性为最优考量指标，存款保险机构吸纳的资金投资收益率基本接近无风险利率。对于需要缴纳保费的存款吸纳机构而言，存款保险制度的推出和保费的缴纳意味着其将一部分资产配置至收益率极低的投向中，相比于以往此部分资产配置到收益率较高的贷款或债券市场的情况，存款吸纳机构监管成本的上升将一定程度上传导至其经营成本。 
    在存款保险制度的隐性成本方面，最容易被忽视的是不完善的存款保险制度设计导致的存款吸纳机构整体系统性风险上升。存款保险制度推出亦会导致不同机构间因为规模差异而导致的不公平竞争，单一保费定价模式或不合理的风险差异定价模式会形成经营保守的银行对经营激进的银行实质上的补贴，存款保险制度的推出也会导致存款吸纳机构风险偏好以及经营者道德风险的上升。上述情形均会一定程度上导致存款保险机构整体系统性风险上升，一旦上述风险暴露，整个社会的福祉必将受到削弱。 
    4. 存款保险制度推出对银行信用等级的影响 
    存款保险制度的推出对银行业金融机构信用风险水平的潜在影响存在着差异性。针对大型银行而言，存款保险制度对大型银行吸收存款的稳定性方面影响不大，存款保险限额会导致大型银行一部分客户存款超出限额的部分出现流动。根据美国的经验，隐性存款保险制度向显性存款保险制度的过度并不会导致政府降低对大型银行的支持。大型银行普遍收入结构较多元化，利息净收入占营业收入的比例相对较低，相较于中小型银行，成本方面的上升对其负面影响不大。整体来看，存款保险制度的推出在外部信用评级方面对大型银行负面影响较小，大型银行破产清算的概率并不会应为存款保险制度的推出而明显加大。 
    而针对中小型银行，存款保险制度的推出将会对其吸纳存款的稳定性方面带来一定程度的冲击，中小型银行营业成本也会增加。此外，存款保险制度的推出意味着中小型银行来自政府的支持力度减弱，随着股权结构的变化以及混合所有制改革的推进，未来国家资本在银行业金融机构中的占比存在下降的可能性，政府对中小型银行的支持力度存在着不确定性。此外，国家逐步开放民营资本进入银行业金融机构，数家民营资本主导的中小型银行正在筹备中，政府对于民营银行的支持态度仍需观察。整体来看，存款保险制度的推出对目前中小型银行政府支持力度的负面影响不大，但未来上述因素的潜在变化值得关注，而在信用评级过程中，评级机构关于政府对中小银行信用支持的考虑因素将会逐步减弱。 

作者：联合资信评估有限公司 杨 杰 宋 歌