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中国地方政府融资平台卷土重来

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中国地方政府融资平台卷土重来

2017/09/17 11:47
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  【文章来源】英国《金融时报》
  【作者】吴佳柏
  
  中国正在放弃通过逐步停止地方政府利用融资平台举债来加强地方财政纪律的承诺,这些平台可以让各省、市、县绕开对地方举债的限制。
  在两年前出台的被称为“43号文”的具有里程碑意义的政策指引中,中国国务院规定,地方政府融资平台(LGFV)——政府旗下的投资公司,但表面上独立于财政预算——“不得新增政府债务”。
  但经历了2015年的下降后,预算外债务今年又出现了回升。万得资讯的数据显示,截至9月底,地方政府融资平台的净债券发行额达到了1.07万亿元人民币(合1600亿美元),高于2015年全年发行的9460亿元人民币。
  这一回升反映了中国决策者提振经济的努力,他们试图利用国有企业对基础设施的准财政支出缓冲私企制造业投资的放缓。国际货币基金组织(IMF)估计,2016年中国“扩大后的”财政赤字——包括地方政府融资平台举债以及中央和地方政府债券——将达到国内生产总值(GDP)的10.1%,高于财政部为2016年确立的3%官方赤字目标。
  “从一开始就有一定的妥协。开始,他们说是要彻底关闭地方政府融资平台。但在那份官方文件中,没有严格的最后期限,”摩根大通驻香港首席中国经济学家朱海滨表示,“会有几年的缓冲期。尤其是在地方政府面临融资困难之际,(地方政府融资平台)债券将派上用场。”
  2008年金融危机爆发后,由于北京方面允许地方官员自由利用银行贷款、债券和影子银行信贷为基础设施项目融资,地方政府债务出现了暴涨。大多数地方债务都是通过地方政府融资平台举借的,这些平台既与政府所有者保持密切关系,又拥有公司的法律地位,使得它们能够避开对于地方政府直接举债的法律禁令。根据IMF的数据,截至2015年底,地方政府债务共计达28.2万亿元人民币,相当于GDP的41%。
  布鲁金斯学会上周发布的一篇文章中,清华大学经济学家、中国央行货币政策委员会委员白重恩认为,地方政府融资平台支出恶化了资本配置,可能导致“总生产率增长率及GDP增速的长期下滑”。
  意识到债务激增将危及金融稳定后,中央政府于2014年开始对地方举借债务进行严格限制。在“修明渠、堵暗道”的政策下,全国人大修订了预算法,首次允许省级政府根据其批准的年度限额直接发行地方政府债务。与此同时,43号文似乎禁止通过地方政府融资平台发行新债。
  但几个月内就出现了对于地方政府融资平台融资态度软化的迹象。2015年5月,中国国务院指示银行继续贷款给地方政府融资平台支持已启动项目,这对于几个月前要求完全停止贷款是一种让步。
  现在,分析师们表示,43号文实际上从未打算停止地方政府融资平台举债。相反,文件目的是要澄清,地方政府融资平台今后将与其政府所有者之间真正保持一定的距离,意味着它们的债务将不再是“政府”债务。
  “地方政府融资平台仍然可以从市场上借款,但投资者应该清楚,地方政府融资平台正在转型,而且它们与政府所有者之间的关系正在变化,由此投资者不应想当然地认为政府会提供隐性支持,”评级机构人士说。“我们看到,在中国国内债券市场上,数百家地方政府融资平台的定价差距越来越大。更穷或债务更重地区的市、县和区的地方政府融资平台,开始给出更高的债券利息。”
  正如对待其他国企一样,政府从来没有替地方政府融资平台偿还债务的法律责任。然而,市场参与者普遍认为,地方政府融资平台的贷款和债券享有隐性政府担保。地方政府经常提供现金补贴或注入资产,以维持旗下融资平台的偿债能力的做法,加强了这种看法。
  43号文被认为标志着一个新纪元。继一次揭示地方政府融资平台债务总规模的官方审计之后,财政部于去年推出了一项债务置换计划,以把地方政府融资平台的银行贷款置换成新合法化的地方政府债券。2015年,3.2万亿元人民币的地方政府融资平台贷款被置换为地方政府债券,而今年的置换目标是5万亿元人民币。
  分析人士称,债务置换相当于一次性特赦,得到隐性政府担保的地方政府融资平台债务被转化为地方政府债券,成为省级政府的明确债务。到2018年左右,上次审计发现的全部地方政府融资平台银行贷款(截至2014年底),都将被置换完毕。至于2014年后形成的债务,地方政府融资平台就要完全靠自己解决了。
  “地方政府融资平台与政府各自不同的职能被分离开。新原则是‘谁用,谁借;谁借,谁还’,”专家表示。
  但IMF仍不相信地方政府融资平台的所谓独立性。IMF估算,如果计入地方政府融资平台的债务,2016年中国的地方政府债务将增加4.2万亿元人民币,远高于官方规定的今年1.2万亿元人民币的省级政府发债限额。
  专家认为,中国在经济增速放缓之际寻求戒掉预算外融资,妥协是不可避免的。“由于基础设施建设是用来稳定经济的一根重要杠杆,投资需求非常大。仅靠官方债券发行额度是不够的,”她说。

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