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融资新模式致负债“表外化” 地方政府变相举债?

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融资新模式致负债“表外化” 地方政府变相举债?

2017/09/17 11:53
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  【文章来源】上海证券报
  
  日前,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出要合理划分中央与地方财政事权和支出责任。
  这一意见出台的背景,是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多。
  2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”),地方政府无法再通过融资平台举债,但在经济下行的背景下,地方政府依靠投资拉动经济增长、稳定就业、保证财政收入的职责没有丝毫减轻。而由城市发展基金为项目融资,不列入政府负债,又能以杠杆效应撬动金融资金和社会资本进入。
  在基金的运作过程中,地方政府通过承诺回购、明股实债等方式,对基金的回报进行兜底,实质上是地方政府负债的“表外化”。
  此前,财政部金融司司长孙晓霞公开表示,最近一段时间,一些地方为尽快上项目,通过“假的”政府购买服务形式,进行基础设施融资,或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式,借PPP之名,行变相融资之实。这种现象既会影响PPP的规范推广,也可能加大地方政府债务风险。
  地方政府融资新模式
  43号文规定“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借”。至此,地方政府融资平台的政府融资职能被剥离。
  但与此同时,地方政府稳增长的任务并未被剥离,其在地方经济中的核心作用并未被改变。在此背景下,地方政府与金融机构一拍即合,城市发展基金如雨后春笋般冒出。
  地方政府产业投资基金是产业基金的一种,前者是指向特定机构投资者以私募的方式募集资金,主要向未上市企业进行股权投资,并向其提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资方式。
  而城市发展基金,特指服务对象为城市建设的产业基金。目前并无关于城市发展基金总规模的公开数据,上市银行在半年报中也未详细列明,仅有个别股份制银行一笔带过。
  有意思的是,商业银行一般不主动宣传城市发展基金,多为地方媒体在当地政府与商业银行签约仪式后报道,商业银行属于“被曝光”。
  一般来说,金融机构提供的资金作为优先级,地方平台或国企作为劣后级,再由金融机构指定基金的管理人作为GP。一家股份制银行投行部人士表示:“原则上,由银行指定GP,但如果融资主体的资质特别优秀、有一定有限合伙企业的运作经验,也可以考虑由融资人选定GP,但需银行同意。”
  一方面,政府财政资金紧缺,依靠融资平台举债进行基础设施和公共服务建设的渠道已被堵死;另一方面,银行拥有客户和网点优势,能吸纳大量的社会闲散资金,在息差不断收窄的背景下,运作基金过程中所收取的财务顾问费、委托贷款手续费、收支账户监管费等又能增加中间业务收入。
  这样一来,通过少量政府资金的杠杆效应,吸引金融机构和社会资本进入,为政府项目提供了融资,同时也有效规避了政府债务的限额管理。不过,记者了解到,由于金融机构对资金的安全性要求很高,城市发展基金的实际融资成本并不低,一般情况下不仅高于地方债、城投债,有的项目甚至要高于融资平台贷款。
  变相举债
  许多城市发展基金投向的仍是基础设施项目、保障房等非经营性项目,其自身现金流不足以覆盖基金的本息,因此地方政府目前以回购、明股实债等形式,来保障基金的固定收益。
  上述股份制银行投行部人士表示:“如果第一还款来源不足,我们会要求第三方担保,毕竟优先级投资人的收益需要保证。如果采用特定财产的收益权进行投资,需要将财产抵押给商业银行,承担差额补足。还有项目以当地政府的土地出让金作为增信。假如以上这些都没有,银行会要求优先保障机制。”
  记者了解到,此处所谓的“优先保障机制”,是部分城商行会要求政府在该银行开立财政专户,并保证专户里的每日存款余额,一旦投资收益未能及时收到,银行有权在该账户中扣款。
  该人士还透露,如果是信托、保险等机构参与其中,会要求银行为劣后级投资人即代表政府的城投公司做担保,而银行愿意担保的条件,是政府的反担保,还是通过保证政府财政存款每日余额这一方式。
  一位国有大行公司总部人士对记者表示:“这类基金名义上是收益共享、风险共担,但要求银行理财资金共担风险,在现阶段是不现实的,恰恰很多基础设施项目现金流是不足的,所以这类投资本质上是"明股实债",地方政府以承诺回购的形式兜底,或者在金融机构的要求下由地方财政出具"安慰函",或者以土地出让收入作为担保。虽然表面看这不是财政兜底,但偿债来源还是靠土地出让收入,这只是变相延长了政府的还款期限,是地方政府负债的"表外化"。”
  一家地级市人民银行人士透露:“我了解到的两个项目,其中一个是债务置换,退出方式是纳入政府财政预算;另一个是工业园区建设,退出方式是用这个项目的财政补贴偿还,不够的话再由劣后级投资人承担。总的来说,退出的方式还不是很市场化。”

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